·编者按·

    经济学家吴敬琏在近期的一次讲话中指出，中国旧型城镇化是由赚取土地差价推动的，政府这些年赚取的土地差价收入保守估计有30万亿元。新型城镇化作为新一届政府主推的一项经济政策，其资金所需亦在数十万亿元之巨。

    过去以土地财政和土地金融为主导的投融资模式已弊病丛生。地方政府一方面亲资本，低价出让工业用地，另一方面通过“招拍挂”高价出让商、住用地。利用此种土地“翘翘板”，地方政府人为地掌控了城镇化过程中的利益分配大权。工业制造业得以支持，但民生却遭偏废，公共服务均等化进程堪忧。此外，这种投融资模式过度依赖房地产市场的繁荣，风险随着时间积聚。

    因此，推行新型城镇化首先就要摒弃这种旧型城镇化的投融资模式，寻找替代方案。

    陶然在总结分析了土地财政、土地金融的基础上提出了未来城镇化融资模式选择的政策建议。他还强调，地方政府手中仍然握有大量的工业用地，通过更集约化地使用这些土地，腾出大量用地，在未来多年内可逐渐转化为商、住用地，用于逐步偿还地方债务。

    陈雨露则建议，未来中国可探索国有资本与国有企业利润分流来充实城镇化建设资金来源的新方法。

    在中国过去15年左右的城市化快速推进过程中，政府投融资模式发生了巨大变化，从以预算内财政为主进行城镇基础设施和公共服务融资，逐渐转向依靠预算内、预算外财政和银行贷款等多种方式融资的局面。

    除预算内收入之外，地方政府通过以土地出让金为主的各种预算外收入和对外举债（通过地方投融资平台抵押贷款）来解决城市化投融资问题。2011年，中国地方政府土地出让收入已经超过3万亿元，而地方政府的债务余额超过10万亿元。

    除了少数有高速公路等现金流还款来源的融资平台，很多地方政府向融资平台注入的资产均为土地，地方政府对融资平台债务的担保或抵押，也依赖土地升值带来的土地出让收入。换句话说，无论是土地财政融资手段还是债务融资，地方政府手中握有的土地都是一个主要的工具。

    如图1所示，地方政府通过三个渠道来获得与土地相关的收入，一是通过供应土地获取土地收益，包括出让、租赁国有土地使用权等多种供地方式，其中出让土地使用权出让金**；二是获取依附于土地发展的建筑业和房地产业的营业税和相关税收，纳入地方税收收入；三是利用土地融资，地方政府融资平台利用土地抵押获取贷款。

    土地财政

    土地成为上世纪90年代中后期开始的中国“新增长模式”的基础，与中国独特的土地管理体制有关。

    城市土地国有，农村土地集体所有，城市扩张和工业园区建设所需的土地绝大多数来自农村集体土地，而这些土地必须通过政府征地后，才能进行开发和出让，这就意味着地方政府在城市土地一级市场上有垄断地位，同时政府对农村农用土地转为非农用途以及农村建设用地使用权的流转都实施了严格控制。

    分税制改革之后，地方政府开始更多依赖于各种非税收手段争取制造业投资，除了降低劳工、环保管制要求外，提供廉价工业用地和补贴性配套基础设施等优惠条件成为地区间制造业投资竞争的主要工具。随着发端于1990年代中期的国有、乡镇企业改制、重组乃至破产逐渐完成，1990年代后期以来地方政府，特别是沿海地区的地方政府，开始大规模建设工业开发区。

    2003年7月全国各类开发区清理整顿结果显示，全国各类开发区达到6866个，**面积3.86万平方公里，这些开发区到2006年底被中央核减至1568个，**面积压缩至9949平方公里。事实上，这些被核减掉的开发区大多只是摘掉了“开发区”名称而已，多数转变成所谓“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区”，原有开发区功能几乎没有任何改变。

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    为吸引工业投资者，这些开发区一方面事先进行“三通一平”等配套基础设施投资，另一方面制定各种优惠政策招商引资。在2003年前后一波开发区热潮中，各地招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠，包括低价协议出让工业用地，按投资额度返还部分出让金等。这些开发区甚至每隔一段时间根据招商引资进度分析本地商务环境和生产成本优劣，并随时调整包括用地优惠在内的招商引资政策。经常出现的情况是基础设施完备的工业用地仅以名义价格、甚至是所谓“零地价”出让给投资者50年。由于地方政府需要事先付出土地征收成本与基础设施配套成本，因此出让工业用地往往意味着地方政府从土地征收到招商入门这个过程中在财政上实际上是净损失的。

    地方政府如此不惜成本进行大规模招商引资的目的，不仅是希望获得制造业产生的增值税和企业所得税。因为增值税总额比较可观，但分税制后地方只能够获得其中的25%，而且地方政府的招商引资优惠政策往往会对制造业企业开始几年的企业所得税的地方部分给予一些减免。

    所以，如果仅从增值税考虑，如此不惜血本吸引制造业投资对地方未必划算。但地方政府如此行动的原因在于其从制造业投资竞争中获得的好处并不仅**于制造业投产后产生的、未来较稳定的增值税收入，还包括本地制造业发展对服务业部门增长的推动并带来的相关营业税和商、住用地土地出让金等收入，或者可以称为制造业发展的“溢出效应”。

    我们近年来在浙江、江苏、山东、成渝地区进行的大量实地访谈表明，地方政府官员都认为制造业发展将会大大推动本地服务业部门的增长。因此，如果能够通过提供廉价土地和补贴性基础设施之类的各种优惠政策来吸引到更多制造业投资的话，将不仅直接带来增值税收入，也会间接增加地方政府从服务业部门获得的营业税收入，同时还会增加服务业的用地需求，从而有助于获得高额土地出让金收入。

    由于营业税、土地出让金收入完全归地方政府所有，地方政府在工业用地出让上的盘算，是只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值和其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值，以及土地出让金收入超过地方政府的土地征收和基础设施建设成本，那么就值得继续低价出让工业用地。

    正是出于上述盘算，地方政府在低价出让制造业用地的同时，往往高价“招拍挂”出让商、住用地来获得超额收益。如果我们仔细考察制造业和服务业的产业特点，这种差别性的出让策略并不难理解。制造业部门，特别是那些中国具有比较优势的中、低端制造业部门，有一个重要特点是缺乏区位特质性。大部分制造业企业并不是为本地消费者进行生产，它们往往是为其他地区乃至其他**消费者生产可贸易品。在国内各地区乃至全球争夺制造业生产投资的激烈竞争下，这些企业对生产成本非常敏感，而且也很容易进行生产区位的调整。面对制造业部门较高的流动性，处于强大区域竞争压力下的地方政府不得不提供包括廉价土地、补贴性基础设施，乃至企业所得税减免、放松环境政策和劳动管制在内的一整套优惠政策包。在这种背景下，地方政府以协议方式来低价乃至零地价或负地价出让工业用地不足为奇。它们往往并不预期工业用地出让能够给地方政府带来净收入，甚至可以接受短期财政上的净损失。

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    与制造业不同，大部分服务业部门提供的是被本地居民消费的服务，这些非贸易品服务必须在本地被提供和消费。而由于地方政府基本垄断了本地商、住用地一级市场，从而在提供商、住用地上有很强的谈判能力，结果是虽然工业用地由于各地投资竞争而形成全国性买方市场，但在商、住用地方面形成了众多局域性卖方市场。地方政府完全可以通过“招拍挂”方式高价出让土地，并将这种高地价转嫁给本地服务业的消费者。

    所以，我们自然会观察到地方政府通过设立土地储备中心来调节和控制商、住用地的供地规模，提高其商、住用地土地出让金收入。在商、住用地上，很多地方政府成立土地储备中心，垄断城市土地一级市场，通过限制商、住用地的供应并以“招拍挂”的竞争性方式出让土地来**化出让金收入，当然这样做的结果是推高地价和房价，而地方政府也从房地产开发、高地价、高房价中获得可观的营业税和各种土地规费收入。

    地方土地出让金占地方预算收入的比例，上世纪90年代末在10%左右，但在4年内，土地出让金占预算收入比例由10%攀升到55%，之后保持在40%~50%的水平，而且在经济发达地区，这个比例更高。

    除了作为预算外收入的土地出让金外，地方政府也直接从对土地和房屋交易的各种税收获得了收入。土地由地方政府供应到土地市场，就进入到土地的开发利用环节，依附于土地所产生的相关税收，成为地方政府税收收入的重要来源（图1）。数据显示，与土地和房产相关的税收份额在十年里翻了一番，从2000年的8%增加到2008年的15.7%。相比之下，增值税（对所有制造业企业征收）在地方税收收入中只占20%。实际上，上述比例低估了土地和房产对地方预算内收入的重要性。由于房地产开发商往往是地方税收主要贡献者，住房在建设、销售过程中都需缴纳营业税，而营业税是地方政府收入中**的一项（占30%），由此房地产部门对地方预算内收入的贡献应该更大。

    总体来看，“土地财政”不能简单理解为地方政府低价征地，高价卖地。地方政府往往还需要用商、住用地“招拍挂”获得的收支盈余来横向补贴工业用地协议出让后的收支亏损。实际上，土地出让金收入扣除拆迁成本、土地整理等各种成本，纯收益所剩不多，近年来收益率平均为35%左右，而2011年之后，随着征地成本上升，加***房地产调控导致商、住用地出让金下滑，收益率降到30%以下。

    此外，土地财政也不能只理解为土地出让金收入，实际上，地方在通过低价出让工业用地的制造业投资竞争中获得好处不**于制造业产生的增值税收入，还包括本地制造业发展对服务业，尤其是房地产业部门增长的推动并带来的相关商、住用地土地出让金等预算外收入，加上房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税以及营业税等预算内收入。因此，所谓“土地财政”， 就是地方政府以土地为政策工具，为开拓地方预算内（制造业和服务业税收）和预算外（土地出让金）财政收入来源，在区域竞争中通过低价、过度供给工业用地以及高价、限制性出让商、住用地的行动而采取的财政**化策略。

    土地金融

    与“土地财政”相关联的，是“土地金融”，即在城镇化快速推进的过程中，地方政府以“土地财政”为支撑，搭建地方政府投融资平台筹集资金，为城镇化建设融资。

    地方政府设立的融资平台公司，一般包含城市基础设施建设、各类开发区和园区平台、交通运输类融资平台、公用事业类融资平台、土地储备中心、国有资产管理中心等，通过将土地、国有公司股权、规费、国债收入等资产划拨注入，从而从银行取得贷款或者发行建设债券，或通过融资租赁、项目融资、信托私募等资本市场融资等方式进行融资，以缓解地方基础设施建设、公用事业等地区发展项目建设资金的不足。

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